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统一大市场建设与政府市场监管现代化
2022年04月28日 17:03 来源:中国社会科学网 作者:黄建洪 字号
2022年04月28日 17:03
来源:中国社会科学网 作者:黄建洪
关键词:统一大市场;政府市场监管;现代化

内容摘要:

关键词:统一大市场;政府市场监管;现代化

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  构建有效市场与有为政府并形成有机互动,是建设成熟社会主义市场经济的重要任务。其中,面向统一大市场建设的政府市场监管现代化体系至关重要。近日,《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(下称《意见》)发布,提出“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,全面推动我国市场由大到强转变,为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。”在新时代中国特色社会主义国家新征程阶段,《意见》是倡导深度建设高质量市场经济的宣言书,同时也为在调节政府与市场关系过程中推进政府市场监管现代化作出了方向性指引。

  统一大市场建设与推进政府市场监管现代化的要求

  面向高质量市场竞争来建设全国统一的大市场是此次《意见》的主题。市场是最为稀缺的发展资源,也是能够将稀缺性组织起来实现创造和创新的财富制造机制、社会组织机制和进步发展机制。但同时它又是风险的叠加机制甚至是资本逻辑局限而不断制造负外部性和侵害性的“问题机制”。建设全国统一大市场,其一体两面就是要将市场的“其利”最大化、“其害”最小化,从而在趋利避害的过程中实现社会共益和发展进步。

  面向促进高质量竞争的统一大市场建设,菠菜体育在线导航:《意见》做出了三方面的重要安排。一是市场的底层基础建设,即制度规则“软建设”和设施平台“硬建设”。前者包括产权保护、市场准入、社会信用和公平竞争等方面的基础规则建设;后者涉及流通网络、信息交互和交易平台等方面的市场设施联通。二是市场的内部客体建设,涉及要素资源市场和商品服务市场的统一。分别指涉土地、劳动力、资本、技术、数据、能源、生态环境等要素资源市场的健全发展,以及涵盖质量体系、标准和计量体系、消费服务质量等商品服务市场的全面升级。三是市场的外部因素建设,即市场监管、规范和干预等领域,聚焦弥补市场外部性,强化监管规则、监管执法和监管能力等建设。如果说前两个层次主要围绕市场基础规则、市场设施联通、要素资源市场、商品服务市场等领域的“立”,建章立制、建设为主,那么,在后一层次的市场监管、规范和干预等领域,则致力于“破”,破除利益藩篱、破除边界壁垒。破立结合,建设高标准市场体系和构建高水平社会主义市场经济体制。

  作为统一大市场建设的重要内容,市场监管的重要性以及改革指向已然清晰。健康成熟的市场经济,需要充分发挥价值规律和竞争杠杆的作用,也离不开市场的法治化运作。从根本上说,市场机制本身无法解决自然垄断、负外部性、公共产品供给不足和信息不对称等“市场失灵”问题。市场经济越发展,越需要建立起与之匹配的政府监管体系,从而实现市场“无形之手”与政府“有形之手”的有效对握。从这个角度讲,市场监管本身便是嵌入市场全过程的扶助力量、引导力量和规范力量,其市场建设性价值需要得到更为充分和积极的认可。从构造高质量市场竞争秩序的需要,在全国统一大市场建设中的市场监管现代化,不仅需要构筑尊重市场规律、经济规律的自发秩序,更需要发展出让这种秩序得以转变成为效率与公平、安全与健康等诸价值兼容的人为秩序。统一大市场,意味着统一大市场监管,既包括广义的政府监管,也包括狭义的市场监督管理;既涉及对价格、市场进入和退出条件、服务标准等规制的经济性监管,也涵盖以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生,以及保护环境和防止灾害为目的和对相关产品和服务的质量及供给等活动进行规制的社会性监管。从现代化发展的维度看,市场监管作为现代政府的核心职能之一,需要在理念法治化、权力理性化、结构分化和功能专门化等方面持续发展,以现代化的监管体系和监管能力建设,将强制型监管迭代升级为服务型监管,从而促进服务型政府的成长和经济社会的高质量发展。

  统一大市场建设中推进政府市场监管现代化的向度

  创新和完善市场监管,推进市场监管现代化,是建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的客观需要,是完善社会主义市场经济体制的内在要求。党和国家历来重视对市场监管的建设工作。自党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以来,政府市场监管取得长足进步。在实施《“十三五”市场监管规划》基础上,国务院于2021年12月印发《“十四五”市场监管现代化规划》。此项规划围绕持续优化营商环境,充分激发市场主体活力;加强市场秩序综合治理,营造公平竞争市场环境;维护和完善国内统一市场、促进市场循环充分畅通;完善质量政策和技术体系,服务高质量发展;坚守安全底线,强化消费者权益保护;构建现代化市场监管体系,全面提高市场综合监管效能等六个重点领域,实施十二项专项建设工程。作为国家“十四五”规划指导下的二十个重点专项规划之一,该规划以建设科学高效的市场监管体系、全面提高市场综合监管效能为主线,为“十四五”期间甚至更长时期推进政府市场监管现代化描绘了时间表和路线图。此次《意见》的颁行,回应统一大市场发展,无疑在前述规划的基础上,为推进政府市场监管现代化建设提供了新的向度。

  从建设原则上看,《意见》提出“坚持放管结合、放管并重,提升政府监管效能,增强在开放环境中动态维护市场稳定、经济安全的能力,有序扩大统一大市场的影响力和辐射力”。这清晰地表明,构建全国统一大市场中的政府市场监管,只能在服从和服务于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的前提下,以市场化和法治化的方式来进一步强化竞争政策的基础地位和加快转变政府职能。显然,这样的过程,就是要使建设超大规模国内市场成为一个可持续的历史过程,而监管现代化正在路上,亟待深化拓展。

  从建设目标看,构建以高质量竞争为主轴的全国统一大市场,公平公正监管至关重要。以市场主体需求为导向,力行简政之道,坚持依法行政,公平公正监管,持续优化服务,加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境极其重要。统一大市场,顾名思义就是让商品和生产要素在全国各地区之间实现自由的、无障碍的流通,实现资源优化配置。规范、高效、公平的市场监管,对于持续推动国内市场高效畅通和规模拓展、加快营造稳定公平透明可预期的营商环境、进一步降低市场交易成本尤其是制度性交易成本、促进科技创新和产业升级,以及培育参与国际竞争合作新优势、推动制度型开放等均具有积极意义。

  从建设内容看,围绕推进市场监管公平统一,需要着重关注以下方面。一是健全统一市场监管规则。加强市场监管行政立法工作和完善市场监管程序,对食品药品安全等直接关系群众健康和生命安全的重点领域以及互联网医疗、线上教育培训、在线娱乐等新业态,实施分级分类监管,努力形成多元治理新模式。二是强化统一市场监管执法。推进维护统一市场综合执法能力建设,加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力量,建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制,创新联合监管模式。三是全面提升市场监管能力。深化“放管服”改革,完善“双随机、一公开”监管等方式,建立健全跨行政区域网络监管协作机制。

  与此同时,《意见》在此基础上,围绕市场监管中面对的宿弊顽疾,着力强化了反垄断、依法查处不正当竞争行为、破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法等,以列举方式对“两不当”行为(即市场主体的不当市场竞争行为和政府的不当市场干预行为)做出了规定。市场壁垒和贸易保护主义造成市场分割,垄断和不正当竞争则导致市场竞争失序。市场监管改革的推进,需要直面这些难点、堵点问题,打破制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒,强化制度建设,以收循序渐进之效。

  在统一大市场建设中推进政府市场监管现代化的路径

  在统一大市场建设中,缓释和规避市场失灵,是政府市场监管的核心任务。没有永远自洽的“市场神话”,但同时也需警惕政府无所不能的“国家神话”。以构建全国统一大市场为契机,推进政府市场监管的现代化,需要拓展新思路、发展新路径。

  其一,树立大市场监管观。经过多年的改革实践努力,中国的市场建设蒸蒸日上、市场经济蓬勃发展,取得了举世瞩目的成就。但同时,也要看到经济发展质量不高、市场分隔和本位主义现象普遍存在,阻碍市场要素自由流动和充分竞争的各种障碍还不少,市场监管中碎片化、封闭性等状况还比较常见,监管效能还不够高。尤其是在打通各类循环堵点、规范市场竞争秩序,有效防范市场运行风险、维护市场安全,以及全面提升产品和服务质量水平等方面,既有的市场监管尚不能充分满足高质量发展的需要。大市场需要大质量、大监管。为此,需要不断刷新监管理念,在市场化、法治化原则基础上,发展大市场监管理念,以更为完整、规范、高效和公平的监管过程,服务于超大规模的全国统一大市场建设。面对新的发展需求,政府市场监管的大局观、全局观和服务意识,需要在持续构建政府监管、平台自律、行业自治、社会监督协同互通的合作监管治理体系中得以实现。

  其二,着力完善市场监管基础制度。当前,市场监管正面对一系列新情况:经济总量和各类市场主体快速增长,合作和竞争、优胜和劣汰格局深刻演化的新形势;商品和服务市场在相互渗透中加快融合,线上和线下市场在并行交织中形成复杂生态的新特点;新产业、新业态、新模式不断涌现,效率和公平、创新和保护的需求更趋多元的新挑战。与此同时,国内市场国际化、国际市场中国因素增多的特征更加明显,尤其是近期俄乌冲突加剧、国际经济低迷以及国内疫情反复造成一定影响。为此,着力完善市场监管的基础制度,为长远计,就需要坚持立法和改革相衔接、相促进,运用法律制度巩固和深化改革成果,加快推动新经济监管等领域立法,健全完善公平竞争制度、知识产权保护制度、市场主体信用监管制度、市场交易监管规则、产品质量安全监管制度等,从而推进市场监管制度型开放。

  其三,深化市场监管职责体系改革。享有法定监管职能的政府行政机关依法展开市场规制,是政府监管的基本含义。目前,客观上存在着包括独立式、内部独立式、嵌入式三种监管机构。前者如作为国务院直属机构的国家市场监管总局、国务院直属事业单位的银保监会和证监会等。中者如国家部委管理的能源、铁路、邮政、民航、煤矿安全监察等局办。后者则如国家部委内设的通信管理局、无线电管理局、核电安全监管司以及产业安全与进出口管制局等政监一体部门。三类监管机构涉及广义市场监管的范围,涵盖市场投资、运行、管理和服务等重大领域。为此,可考虑将实际履行监管职能的直属事业单位向行政机构性质转设,并出台相应配套法律法规;对大部门制下相对独立的监管机构剥离宏观管理职能,使其专司监管职责;对政监合一的机构转设成为其内设的综合监管机构,在监管的权力、职能和责任方面予以更清晰明了的配置,并建立大市场监管的部级联席协调机制等,推动形成面向全国统一大市场建设的规范监管,从而提高监管效能。

  其四,发展完善市场监管“机制群”。监管机制对于监管环境不断变迁的适切性直接影响监管效能效率。譬如,面对新形势,需要在持续更新中优化监管事项层级配置,强化跨部门综合监管,深化综合执法改革。建立起横向协同、纵向联动的执法办案机制,健全信息通报、案件移交、执法反馈等日常监管与综合执法衔接协调机制,积极探索建立分类执法机制。又如,激发市场主体自觉承担其应有市场安全责任、质量责任、技术责任等,健全信用监管长效机制。逐步完善信息归集公示、信用约束激励、信用风险分类管理等诸多机制,特别是强化信用监管对重点领域监管的支撑作用,从而建立食品药品、特种设备、重点工业产品质量安全等领域信用监管专门制度,提升产品质量安全综合治理水平。再如,围绕依法监管的清单实施机制。运用法治思维和法治方式履行监管职责,全面实施权力清单、责任清单、负面清单管理制度,完善保障机制,让政府依法履责到位,切实保障市场主体合法权益。最后,建设信息化条件下的智慧监管机制,通过打造市场监管大数据平台来推动“互联网+监管”,提高市场监管智能化、智慧化水平。

  其五,聚焦监管重点领域发力。“放管服”改革,实质是一场深刻的刀刃向内的自我革命,即用政府减权限权和监管改革,换来市场活力和社会创造力释放。加强市场监管的“加法”要与简政放权的“减法”和优化服务的“乘法”有机配合,形成合力。在放松规制的情势下,事中事后监管的“安全阀”“兜底性”作用至关重要。为此,市场监管的改革,需要真切有效地面对“三条线”、构筑“三环境”,即:市场监管促经济发展高线、守质量安全底线、保市场竞争公平线;努力营造宽松便捷的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境、安全放心的市场消费环境。其中,市场监管改革尤其要精准面对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊和重点领域,落实“四最”(最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责)。对食品、药品、医疗器械、特种设备等重点产品,需要建立健全追溯体系、完善重点领域监管清单制度,形成来源可查、去向可追、责任可究的信息链条,形成规范高效的深度监管。

  其六,持续强化构建市场监管基础能力。建设面向治理现代化的市场监管能力,需要“组合拳”。首先,需要加快推进智慧监管,加强科技支撑体系建设,不断导入先进监管技术、手段和方法以提升监管能力。从构建基层基础能力建设出发,打造素质过硬的专业化监管人才队伍。市场监管的专业性、科学性要求越发高企,需要通过深化队伍专业化建设和优化监管绩效考评等方式,不断提升监管能力素质。其次,要加快《市场监管所条例》立法工作,推进基层市场监管标准化规范化建设。明确事权划分、规范业务运行、创新监管方式、配强工作力量、提升专业能力,是不断提升基层监管现代化水平的基础,也是让市场监管“有手有脚”、提高监管的根植性和服务的共生性的重要环节。再次,需要创新丰富市场监管工具。完善针对不同违法倾向、违法阶段和违法程度的阶梯式监管工具,创新和丰富普法宣传、合规指南、行政指导、行业公约、公开承诺、约谈、警告、检查执法等监管手段,采用市场化、社会化、多元的监管工具来提高监管的针对性和有效性。

  市场监管现代化,关系高质量的市场竞争得以真切发生和民生福祉得以持续改善的组织条件和制度环境。面对新发展阶段的监管新需求,以法治化和效能化为主轴的服务型监管体制革新来推进服务型政府建设,正逢其时。这就需要政府整体性地思考其市场监管角色、监管体制、监管职能、监管工具和监管能力建设,以系统性监管、功能型监管、建设性监管、开放型监管、科学化监管的整合方案,构建起符合中国新发展阶段统一大市场建设所需要的监管体系和监管能力,实现市场监管现代化。

 

  【本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”(批准号:20AZD031)和国家社科基金后期资助项目“新型城镇化战略与国家治理现代化研究”(批准号:19FZZB008)的阶段性成果】

  (作者系苏州大学政治与公共管理学院教授、应急管理研究院院长,苏州大学东吴智库研究员)

作者简介

姓名:黄建洪 工作单位:

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